Wat is ETFAL? Betekenis en toets onder de Omgevingswet
ETFAL is de afkorting van "evenwichtige toedeling van functies aan locaties". Het is de maatstaf waarmee de gemeente onder de Omgevingswet beoordeelt of een functie, zoals wonen, werken of recreëren, op een bepaalde plek past. Wijkt uw plan af van het omgevingsplan, dan krijgt u alleen een vergunning als het plan past bij een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Hieronder leest u waar de term vandaan komt, wanneer de gemeente eraan toetst, wat zij dan concreet beoordeelt en hoe u aantoont dat uw plan eraan voldoet.
Waar komt de term vandaan?
De evenwichtige toedeling van functies aan locaties staat op verschillende plekken in de Omgevingswet en de uitvoeringsbesluiten:
Artikel 2.1, derde lid, onder k, Omgevingswet noemt het als een van de belangen waarvoor regels kunnen worden gesteld. Het vierde lid voegt daaraan toe dat bij regels met het oog op ETFAL in ieder geval rekening wordt gehouden met het beschermen van de gezondheid.
Artikel 4.2, eerste lid, Omgevingswet bepaalt dat het omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Artikel 8.0a, tweede lid, Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
De afkorting ETFAL zelf staat niet in de wet. Die is in de praktijk ontstaan omdat de volledige term lang is. Gemeenten, adviseurs en rechters gebruiken de afkorting inmiddels alsof het een begrip is.
Opvolger van "een goede ruimtelijke ordening"
Tot 2024 toetste de gemeente plannen aan "een goede ruimtelijke ordening" uit de Wet ruimtelijke ordening. ETFAL is daarvan de opvolger. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in december 2024 haar standaardoverweging aangepast: de gemeente neemt een besluit over het omgevingsplan "met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties", heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen (ECLI:NL:RVS:2024:5222).
Het verschil zit in de reikwijdte. Een goede ruimtelijke ordening ging over ruimtelijke ordening. ETFAL gaat over de hele fysieke leefomgeving. Volgens de Omgevingswet horen daar in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed bij. Ook gezondheid weegt uitdrukkelijk mee. In de woorden van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) is ETFAL "de resultante van alle regels in het omgevingsplan": elke regel over een activiteit op een locatie moet passen in die totale afweging.
Wanneer toetst de gemeente aan ETFAL?
De toets komt in vier situaties terug.
Bij het vaststellen of wijzigen van het omgevingsplan. Alle regels die de gemeente in het nieuwe deel van het omgevingsplan opneemt, moeten gesteld zijn met het oog op ETFAL (artikel 4.2 Omgevingswet).
Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Past uw plan niet in het omgevingsplan, dan verleent de gemeente de vergunning alleen met het oog op ETFAL (artikel 8.0a, tweede lid, Bkl). Dit is de situatie waarin de meeste initiatiefnemers de term tegenkomen.
Bij een projectbesluit van provincie, waterschap of Rijk (artikel 9.1 Bkl).
Bij sommige binnenplanse afwijkingen in de overgangsfase. Een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt in beginsel alleen getoetst aan de beoordelingsregels in het omgevingsplan zelf (artikel 8.0a, eerste lid, Bkl). Maar voor oude afwijkingsbevoegdheden uit bestemmingsplannen, die nu in het tijdelijke deel van het omgevingsplan staan, heeft de Raad van State bepaald dat de gemeente ook moet beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ECLI:NL:RVS:2024:4624). Meer daarover leest u in ons artikel over de bruidsschat en de transitiefase.
Is uw plan vergunningvrij of past het volledig binnen de regels van het nieuwe omgevingsplan, dan komt u de ETFAL-toets niet tegen. De gemeente heeft die afweging dan al gemaakt toen zij de regels opstelde.
Wat beoordeelt de gemeente concreet?
ETFAL is een abstracte norm. In de praktijk vult de gemeente hem in met drie vragen.
Past de functie op deze locatie? De gemeente kijkt naar haar eigen beleid, zoals de omgevingsvisie, het woonbeleid en eventuele beleidsregels voor bijvoorbeeld woningsplitsing of logies. Bij een BOPA werken ook de instructieregels van provincie en Rijk door als beoordelingsregels (artikel 8.0b Bkl). Een voorbeeld is de regeling voor zorgvuldig ruimtegebruik en het tegengaan van leegstand, de opvolger van de ladder voor duurzame verstedelijking (artikel 5.129g Bkl), die geldt bij een nieuwe stedelijke ontwikkeling die voldoende substantieel is.
Wat doet het plan met de omgeving? Per omgevingsaspect beoordeelt de gemeente of de effecten aanvaardbaar zijn: geluid, luchtkwaliteit, geur, externe veiligheid, bodem, water, natuur en stikstof, verkeer en parkeren, archeologie en cultuurhistorie. Voor sommige aspecten is een los onderzoek nodig, bijvoorbeeld een akoestisch onderzoek of een bodemonderzoek.
Is het woon- en leefklimaat in orde, voor iedereen? Toekomstige bewoners of gebruikers moeten een aanvaardbaar woon- en leefklimaat krijgen. Omwonenden mogen niet onevenredig worden geraakt. En bestaande bedrijven in de buurt mogen door uw plan niet in hun bedrijfsvoering worden beperkt, bijvoorbeeld doordat een nieuwe woning dichter bij hun geluid komt te liggen.
De gemeente heeft bij deze afweging beleidsruimte. Dat betekent dat zij niet verplicht is mee te werken, ook niet als alle onderzoeken positief zijn. Zij moet haar keuze wel goed motiveren, en de rechter toetst of zij in redelijkheid tot haar besluit heeft kunnen komen.
Hoe toont u aan dat uw plan voldoet?
Bij een BOPA levert u de onderbouwing zelf aan. De meeste gemeenten noemen dat document een GoFlo: een Goede Onderbouwing van de effecten op de Fysieke Leefomgeving. De GoFlo loopt de drie vragen hierboven systematisch langs en eindigt met de conclusie waarom uw plan leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Wat er precies in staat, leest u in Wat is een GoFlo?.
Drie dingen maken het verschil tussen een onderbouwing die standhoudt en een die sneuvelt:
Toets aan het juiste kader. Niet alleen het oude bestemmingsplan, maar ook de bruidsschat, het nieuwe deel van het omgevingsplan en de instructieregels van provincie en Rijk.
Onderbouw met feiten. Een stelling als "het geluid is aanvaardbaar" overtuigt niet; een berekening wel. Waar een onderzoek nodig is, moet het er zijn.
Neem participatie serieus. U moet bij de aanvraag aangeven of u omwonenden heeft betrokken en wat daaruit kwam (artikel 7.4 Omgevingsregeling). Voor door de gemeenteraad aangewezen gevallen is participatie zelfs verplicht voordat u de aanvraag indient (artikel 16.55, zevende lid, Omgevingswet).
Veelgestelde vragen
Is ETFAL een wettelijke term?
De omschrijving "evenwichtige toedeling van functies aan locaties" staat letterlijk in de Omgevingswet (onder meer artikel 2.1 en 4.2) en in het Besluit kwaliteit leefomgeving (artikel 8.0a). De afkorting ETFAL is praktijkjargon en staat niet in de wet.
Geldt ETFAL ook bij een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (OPA)?
In beginsel niet: een binnenplanse OPA wordt getoetst aan de beoordelingsregels in het omgevingsplan (artikel 8.0a, eerste lid, Bkl). Een uitzondering zijn de oude binnenplanse afwijkingsbevoegdheden uit bestemmingsplannen in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Daarvoor geldt sinds de uitspraak van de Raad van State van 13 november 2024 dat de gemeente ook de evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet beoordelen.
Wat is het verschil tussen ETFAL en een GoFlo?
ETFAL is de maatstaf; de GoFlo is het document waarin u aantoont dat uw plan aan die maatstaf voldoet. Een GoFlo bevat dus altijd een ETFAL-toets.
Kan de gemeente mijn BOPA weigeren als mijn plan aan ETFAL voldoet?
Ja. De wet zegt dat de vergunning "alleen" wordt verleend met het oog op ETFAL, niet dat zij dan ook "moet" worden verleend. De gemeente heeft beleidsruimte en kan om beleidsmatige redenen weigeren, zolang zij dat goed motiveert. Daarom loont een vooroverleg of een conceptverzoek voordat u investeert in onderzoeken.
Weegt gezondheid mee bij ETFAL?
Ja, uitdrukkelijk. Artikel 2.1, vierde lid, van de Omgevingswet bepaalt dat bij regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in ieder geval rekening wordt gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid. Denk aan geluid, luchtkwaliteit en geur bij nieuwe woningen.
Wie beoordeelt of aan ETFAL is voldaan?
Het bevoegd gezag, bij een BOPA meestal het college van burgemeester en wethouders. Voor door de raad aangewezen gevallen geeft de gemeenteraad een bindend advies (artikel 16.15a en 16.15b Omgevingswet). Bij beroep toetst de bestuursrechter of de gemeente haar besluit zorgvuldig heeft voorbereid en goed heeft gemotiveerd; de rechter beoordeelt niet zelf of sprake is van ETFAL.
Moet u een ETFAL-toets aanleveren?
Dan stellen wij de onderbouwing voor u op, als onderdeel van een complete BOPA-aanvraag of als motivering bij een OPA in de overgangsfase. U weet vooraf wat het kost en u hoort het eerlijk als uw plan weinig kans maakt. Lees hoe wij werken op de pagina BOPA aanvragen en GoFlo laten opstellen of doe eerst de gratis vergunningcheck.
Bronnen
